Der prominente Politikwissenschaftler EMMERICH TÁLOS zeichnet in seinem Bei­trag für die Volksstimme die Geschichte des Systems der österreichischen Krankenkassen nach. Und warum diese von Schwarzblau angegriffen werden. Im Sinne der Unterneh­mer und zu Lasten der Gesundheitsversor­gung von uns allen.

Der Wahlkampf im letzten Jahr hat deut­lich zu erkennen gegeben, dass der österreichische Sozialstaat nicht ungescho­ren davon kommen wird, wenn Parteien wie die FPÖ und die Liste Sebastian Kurz/ ÖVP die Wahl gewinnen und die neue Regierung bilden werden. Die inhaltliche Nähe der beiden Parteien fand nicht zuletzt im Regierungsprogramm ihren Nieder­schlag. In Anlehnung an die erste Auflage von Schwarz-Blau unter Kanzler Schüssel heißt es grundsätzlich: »Jeder und jede Ein­zelne soll Verantwortung für ihr bzw. sein Leben übernehmen. Wir müssen der staatli­chen Bevormundung ein Ende setzen.« Das neoliberale Credo von Eigenverantwortung, Vorsorge vor Fürsorge und vom schlanken Staat bildete die Grundlage für angepeilte Leistungskürzungen.

Neoliberales Credo von Eigen ­verantwortung und schlankem Staat

Im Fokus stehen dabei Leistungen wie bei­spielsweise die Mindestsicherung, die Arbeitslosenversicherung, arbeitsmarktpo­litische Programme wie die Aktion 20.000 oder arbeitsrechtliche Änderungen. Ein Teil der Vorhaben der Regierung ist zur Zeit noch Absichtserklärung wie beispielsweise die Änderungen in der Arbeitslosenversi­cherung. Die Aussetzung der Aktion 20.000 und das vorzeitige Auslaufen des Beschäfti­gungsbonus zählten zu den ersten Maßnah­men. Beschlossen sind auch bereits Kür­zungen der Familienbeihilfen für Kinder im EU-Ausland sowie die Anhebung der mögli­chen täglichen und wöchentlichen Höchar­beitszeit und der Kürzungen in der »Min­destsicherung Neu«. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, worauf der langjährige Diakonie-Direktor Chalupka hingewiesen hat: Von letzteren Kürzungen sind vor allem Kinder und zum großen Teil österrei­chische Familien betroffen. Die wiederhol­ten Hinweise seitens der Regierung Kurz/Strache, dass die Änderungen im Wesentlichen nur ausländische Familien betreffen werden, dient m. E. nur der Legi­timation von Kürzungen.

Augenmerk Sozialversicherung

Die Umbauvorstellungen der neuen Regie­rung beschränken sich nicht auf den Leis­tungsbereich. Auch die traditionellen institutionellen Strukturen sollen einer Ver­änderung unterzogen werden. Das Augen­merk liegt dabei im Besonderen auf der Sozialversicherung.

Bekannterweise wurde Ende der 1880er-Jahre die gesetzlich geregelte Sozialversi­cherung in Österreich mit vorerst zwei Trägern, der Unfall- und der Krankenver­sicherung eingeführt. Diese Einrichtun­gen erfassten nur Arbeiter und Ange­stellte. Der weitere Ausbau der Sozialver­sicherung im 20. Jahrhundert ist gekenn­zeichnet durch deren institutionelle Erweiterung mit der Arbeitslosen- und Pensionsversicherung, insbesondere auch durch die Einbeziehung weiterer Beschäf­tigtengruppen (Beamte, Gewerblich Selb­ständige, Bauern, Freiberuflich Selbstän­dige). Diese Entwicklung schlug sich in einer steigenden Zahl von Sozialversiche­rungsträgern nieder. Beim gegenwärtigen Stand sind es 21.

Mit dem Ziel »leistungsfähiger, moder­ner und bürgernäher Sozialversiche­rungseinrichtungen« sieht das Regie­rungsprogramm eine Verringerung dieser derzeit bestehenden Sozialversicherungs­träger auf vier oder maximal fünf vor. Ein wesentlicher Bestandteil dieser Reduktion ist die Fusion der traditionellen Gebiets­krankenkassen. Eine institutionelle Ver­änderung ist auch für die Unfallversiche­rung vorgesehen. Der Plan der Regierung besteht darin, zur Entlastung der Unter­nehmer deren Beitrag zur Allgemeinen Unfallversicherungsanstalt um 500 Millio­nen zu reduzieren. Sollten bis Jahresende entsprechende Schritte nicht realisiert werden, wird die AUVA als eigenständige Einrichtung aufgelöst.

Die Sozialversicherung soll »schlanker« werden

Es blieb nicht bei bloßen Ankündigungen. Am 22. Mai 2018 beschloss der Ministerrat die konkreten Eckpunkte einer derartigen Reduktion mit den im Wesentlichen bereits angekündigten Änderungen: Fusion der neun Gebietskrankenkassen zu einer »Österreichischen Gesundheits­kasse«, die für die unselbständig Erwerbs­tätigen zuständig ist. Zusammengelegt werden die Sozialversicherungsanstalt für die Selbständigen und die Bauern zu einer Versicherungsanstalt für die Selbstständi­gen. Die Beamtenversicherung und die Ver­sicherung der Eisenbahner und für den Bergbau werden zu einer Versicherungsan­stalt für den öffentlichen Dienst und für Schienenverkehrsbetriebe vereint. Beste­hen bleibt die Pensionsversicherungsan­stalt, ohne die Pensionsagenden der öffent­lich Bediensteten und Selbständigen. Deren Agenden nehmen die jeweiligen Sozialver­sicherungsanstalten wahr.

Die »Österreichischen Gesundheits­kasse«, ausgestattet mit der Budget- und Personalhoheit, erhält neun Landesstellen. Letztere sind zuständig für die regionale Versorgungsplanung. Der Gesetzesbe­schluss ist für die nächsten Monate vorge­sehen.

Vom institutionellen Umbau erwartet sich die Regierung eine Einsparung in Höhe von einer Milliarde Euro. Zugleich soll die Sozialversicherung »schlanker« werden. So ist eine Reduktion der Verwaltungsgre­mien, der Zahl der Funktionäre und der Beschäftigten vorgesehen.

Schwächung der Vertretung der Arbeitnehmerorganisationen

Die Umbauvorstellungen betreffen nicht nur die Anzahl der Sozialversicherungsein­richtungen, sondern auch die Entschei­dungsstrukturen in diesen.

Die Regierung Kurz/Strache hat die Schwächung der Vertretung der Arbeitneh­merorganisationen in der Selbstverwaltung von Sozialversicherungseinrichtungen ins Auge gefasst. Beispielhaft dafür steht die Änderung der Zusammensetzung der Gre­mien in der Krankenkasse der unselbstän­dig Erwerbstätigen. Seit deren Gründung Ende der 1880er-Jahre hatten die Arbeit­nehmervertreter in den selbstverwalteten Institutionen eine deutliche Mehrheit. Mit Stand Frühjahr 2018 betrug im obersten Entscheidungsorgan, der Generalversamm­lung, das Verhältnis vierfünftel (Dienstneh­mervertreter) zu einfünftel (Dienstgeber­vertreter). In der Kontrollversammlung ist das Verhältnis umgekehrt. Die »Reform« der Sozialversicherung bringt nunmehr eine einschneidende Änderung: Zugleich mit der Fusionierung der neun Gebiets­krankenkassen in der Österreichischen Gesundheitskasse werden Landesstellen in den neun Bundesländern geschaffen. In dieser Gesundheitskasse wird die Parität für die Vertreter der Interessenorganisatio­nen eingeführt. Die Folge dieser Verände­rung ist eine deutliche Schwächung der Arbeitnehmervertreter in der Selbstverwal­tung der Krankenkassen der unselbständig Erwerbstätigen. Als Begründung für eine Parität der Vertretung wird immer wieder ins Treffen geführt, dass die Arbeitgeber den Krankenversicherungsbeitrag in glei­cher Höhe wie die Arbeitnehmer bezahlen. Damit werden allerdings Birnen mit Äpfeln verglichen: Der sog. Arbeitgeberbeitrag ist kein zusätzlicher Beitrag, sondern Bestand­teil des Lohnes. Dieser Modus der Finanzie­rung der Sozialversicherung wurde im aus­gehenden 19. Jahrhundert eingeführt, um die Mitwirkung der Arbeitgeber in der Selbstverwaltung der Arbeiterkassen zu legitimieren. Dass es sich um einen Lohnbe­standteil handelt, war seit den Anfängen unumstritten.

Schwarz(Türkis)-Blau stärkt mit dieser Änderung die Unternehmervertretung und schwächt gleichzeitig das Entscheidungsge­wicht der Arbeitnehmervertretung in einer Einrichtung, die nur für die Gesundheits­versorgung der unselbständig Erwerbstäti­gen zuständig ist. Dabei geht es nicht nur um die Regelung der Lohn(neben)kosten, sondern auch um das Niveau der Gesund­heitsversorgung von Arbeitern und Ange­stellten.

Soziale Ungleichheit steigt

Dass eine durchaus berechtigte Leistungs­harmonisierung im Zusammenhang mit der Zusammenlegung der Gebietskrankenkas­sen erreicht werden könnte, ist unstrittig. Damit ist allerdings noch nichts darüber gesagt, in welche Richtung sich die Harmo­nisierung bewegen wird: »nach unten« mit einer Leistungseinbuße für einen Teil der Versicherten, die bisher besser versorgt waren, oder »nach oben« mit einer Leis­tungsverbesserung für jene, die bisher schlechter gestellt waren. Die Entscheidung darüber ist noch nicht gefallen. Diese wird innerhalb der nunmehr paritätisch besetz­ten Selbstverwaltung wohl zu einer Nagel­probe für die zukünftige Zusammenarbeit und nicht zuletzt zu einem Gradmesser dafür, zu wessen Lasten sich die Änderung der Entscheidungsstruktur auswirken wird.

Wird das Leistungssystem eingeschränkt, könnte die weitere Entwicklung der Gesundheitsversorgung in Österreich durch »mehr privat« und »weniger Staat« gekennzeichnet sein. Die soziale Ungleich­heit in der Gesundheitsversorgung würde damit größer.

Emmerich Tálos ist Univ.-Prof. für Politikwissen­schaft an der Universität Wien. Seit 2009 im Ruhe­stand, unterrichtet er an der Wirtschaftsuniversität Wien und an der Donauuniversität Krems.

Der Text ist unter dem Titel »Sozialversicherung im Umbau?« erstmals in »Interesse – Soziale Informa­tion, 2018/3; Herausgegeben vom Sozialreferat der Diözese Linz« erschienen.